「営業支援」に関する裁判例(27)平成29年 1月30日　横浜地裁　平２７（行ウ）６９号　図書館指定管理解約等請求事件

「営業支援」に関する裁判例(27)平成29年 1月30日　横浜地裁　平２７（行ウ）６９号　図書館指定管理解約等請求事件

裁判年月日 　平成29年 1月30日　 裁判所名 　横浜地裁　 裁判区分 　判決
事件番号 　平２７（行ウ）６９号
事件名 　図書館指定管理解約等請求事件
裁判結果 　一部却下、一部棄却　 上訴等 　控訴　 文献番号 　2017WLJPCA01306006

事案の概要
◇本件市の住民である原告らが、本件市は、市立図書館の指定管理者として本件事業体を指定し、同事業体との間で本件基本協定を締結して市立図書館の管理を委ねるとともに、図書館の大規模改修工事を行った上で、本件事業体を構成する訴外会社に対して同図書館の一部を書籍等の販売及び喫茶の営業のために使用することを許可したところ、本件基本協定は指定管理者としての適格がない本件事業体との間で締結されたもので違法であり、また、本件使用許可は市立図書館の機能を著しく阻害し、かつ、権限なくされたもので違法であるなどと主張して、本件市の市長である被告に対し、住民訴訟として、本件基本協定の解約を求め、また、本件使用許可の取消しを求めるとともに、本件使用許可をした当時の市長に対して損害賠償を請求することを求めたほか、本件事業体に市立図書館の図書購入を委託してその支払を代行させることの禁止を求め、さらに、同市長に対して平成２６年度の指定管理料の支出及び本件改修工事に係る損害賠償を請求することを求めた事案

裁判経過
控訴審 平成29年 7月27日 東京高裁 判決 平２９（行コ）７９号 図書館指定管理解約等請求控訴事件

参照条文
地方自治法２４２条の２
地方自治法２４４条の２３項

裁判年月日 　平成29年 1月30日　 裁判所名 　横浜地裁　 裁判区分 　判決
事件番号 　平２７（行ウ）６９号
事件名 　図書館指定管理解約等請求事件
裁判結果 　一部却下、一部棄却　 上訴等 　控訴　 文献番号 　2017WLJPCA01306006

神奈川県海老名市〈以下省略〉
原告 Ｘ１
神奈川県海老名市〈以下省略〉
原告 Ｘ２
神奈川県海老名市〈以下省略〉
被告 海老名市長　Ｙ
同訴訟代理人弁護士 石津廣司
同 橋田健次郎

主文

１ 　本件訴えのうち請求１項ないし４項に係る部分をいずれも却下する。
２ 　原告らのその余の請求をいずれも棄却する。
３ 　訴訟費用は原告らの負担とする。

事実及び理由

第１ 　請求
１ 　被告は，平成２６年３月２７日にＣＣＣ・ＴＲＣ共同事業体との間で締結した海老名市立図書館の運営管理に関する基本協定を解約せよ。（以下「請求１」という。）
２ 　海老名市長が平成２７年９月１日付けでカルチュア・コンビニエンス・クラブ株式会社に対してした海老名市立ａ図書館の使用許可を取り消す。（以下「請求２」という。）
３ 　被告は，Ｙに対し，カルチュア・コンビニエンス・クラブ株式会社が前項の使用許可に基づき使用を開始した日から終了した日に至るまで１か月１０６万２７５６円の割合による金員を支払うよう請求せよ。（以下「請求３」という。）
４ 　被告が，ＣＣＣ・ＴＲＣ共同事業体に対し，図書館の図書購入を委託してその代金の支払を代行させることを禁止する。（以下「請求４」という。）
５ 　被告は，Ｙに対し，５億９０５２万６０００円を支払うよう請求せよ。（以下「請求５」という。）
第２ 　事案の概要
１ 　本件は，海老名市（以下「市」という。）が，市立図書館（ａ図書館及びｂ図書館）の管理について，地方自治法（以下「地自法」という。）２４４条の２第３項の定める指定管理者制度を導入し，その指定管理者として，カルチュア・コンビニエンス・クラブ株式会社（以下「ＣＣＣ」という。）及び株式会社図書館流通センター（以下「ＴＲＣ」という。）の共同企業体であるＣＣＣ・ＴＲＣ共同事業体（以下「本件事業体」という。）を指定し，本件事業体との間で「海老名市立図書館の管理運営に関する基本協定書」による協定（以下「本件基本協定」という。）を締結して，本件事業体に市立図書館の管理を委ねるとともに，ａ図書館の大規模改修工事（以下「本件改修工事」という。）を行った上で，地自法２３８条の４第７項に基づき，ＣＣＣに対し，ａ図書館の一部を書籍等の販売及び喫茶の営業のために使用することを許可したところ，市の住民である原告らが，同法２４２条の２第１項所定の住民訴訟として，市の執行機関である被告に対し，①本件基本協定は，市立図書館の指定管理者としての適格がない本件事業体との間で締結されたもので違法である旨主張して，本件基本協定を解約することを求め（請求１），②被告がＣＣＣに対してした上記使用許可は，市立図書館の機能を著しく阻害し，かつ，権限なくされたものであるから違法である旨主張して上記使用許可を取り消すことを求めるとともに（請求２），当該使用許可をした当時の市長であるＹ（以下「Ｙ」という。）に対して上記使用許可により市が被った損害の賠償請求をすることを求め（請求３），③市が指定管理者である本件事業体に市立図書館の図書購入を委託してその支払を代行させることは違法である旨主張してこれを禁止することを求め（請求４），④市が本件事業体に対して支出した平成２６年度の指定管理料は杜撰な積算のため余剰を生じ，また，本件改修工事にはＣＣＣの営業を支援するために行われた必要性のない工事が含まれていたと主張して，上記指定管理料の支出及び本件改修工事に係る請負契約締結の当時の市長であるＹに対し，当該支出及び当該請負契約締結により市が被った損害の賠償請求をすることを求める（請求５）事案である。
２ 　前提事実
(1) 　当事者等（争いがない。）
ア　原告らは，いずれも市の住民である。
イ　被告は，市の執行機関である。Ｙは，平成１５年１２月以降現在に至るまで，市長の地位にある者である。
(2) 　市立図書館における指定管理者制度の導入
ア　市は，ａ図書館（昭和６０年４月開館）及びｂ図書館（平成７年５月開館）の２つの市立図書館を設置している。（争いがない。）
イ　市は，平成２５年６月，海老名市立図書館条例（以下「図書館条例」という。）を改正し，平成２６年４月１日から，市立図書館の管理について地自法２４４条の２第３項の指定管理者制度を導入することとした。
図書館条例では，図書館の管理は，市教育委員会（以下「市教委」という。）が指定する指定管理者に行わせるものとされ（３条），市教委は，原則として指定管理者の指定を受けようとする団体を公募し（５条１項本文），申請のあった団体の中から，提出された事業計画書が図書館の効用を最大限に発揮し管理に係る経費の縮減を図る内容であること，事業計画書に沿った管理を安定して行う物的能力及び人的能力を有していること等の選定基準を満たす者の中から，図書館の管理を行わせるのに最も適当と認める者を指定管理者の候補者として選定し（６条１項），議会の議決を経て指定管理者を指定する（９条）ものとされ，指定管理者は，図書館の運営に関する業務，図書館の維持管理に関する業務及びその他市教委が定める業務を行い（４条），市長と指定管理者は，図書館の管理に関して必要な事項について協定書を締結しなければならない（１１条）と定められている。（乙１１，１２）
ウ　市教委は，平成２５年７月３０日から市立図書館指定管理者の募集要項を公表して指定管理者の募集を開始し，審査の結果，図書館条例３条に基づき，本件事業体を指定管理者として指定することとし（指定期間は平成２６年４月１日から５年間），平成２５年１２月１３日市議会での議決を経て，同月１９日これを告示した。（乙４，７）
(3) 　被告と本件事業体との本件基本協定の締結
被告は，平成２６年３月２７日，図書館条例１１条に基づき，本件事業体との間で本件基本協定を締結した。本件基本協定は，市と本件事業体の両者が相互に協力し，図書館を適正かつ円滑に管理運営するために必要な基本事項を定めることを目的としたものであり（１条），図書館の管理運営業務に係る会計年度は毎年４月１日から翌年３月３１日までとし（６条２項），本件事業体が行う図書館の管理運営業務の範囲を定め（７条），市が本件事業体に対して支払う指定管理料（管理運営業務の実施に関する対価）の金額は，別途，年度協定書に定める（３５条）などとしている。（甲１４）
(4) 　市の本件事業体への平成２６年度指定管理料の支出と未執行額の判明
市と本件事業体は，平成２６年４月１日，「海老名市立図書館の管理運営に関する年度協定書」による協定を締結した。（甲１５）
上記協定により市が本件事業体に支払う平成２６年度指定管理料は３億０６９４万２０００円と定められ（３条），市は，この指定管理料全額を平成２７年４月までに支出したが，その後，指定管理者である本件事業体からの同年度の収支報告において，ＩＣタグの購入・貼付，図書購入の一部等の業務の費用９０５２万６０００円が未執行であることが判明した。（甲４，１８）
(5) 　本件改修工事の実施
市は，市立図書館への指定管理者制度導入を検討していた当時から，老朽化が進んだａ図書館について，老朽化した施設の改修と新たな機能を追加する大規模改修の実施を予定しており，指定管理者の募集要項においても，図書館の管理運営に関する提案と併せて図書館の改修計画の提案を義務付けていた。前記のとおり本件事業体が指定管理者となった後，市は，本件事業体の応募内容に含まれていた改修提案及び老朽化の状況等を踏まえて本件改修工事の工事仕様を確定し，一般競争入札により請負業者を決定した。（乙１，４，弁論の全趣旨）
本件改修工事に係る請負契約は，建築工事，機械設備工事，電気設備工事，外構等工事の各契約（以下これらをまとめて「本件各請負契約」という。）であり，市は，所定の手続を経て，各請負業者との間で，平成２６年１２月１０日に建築工事，機械設備工事，電気設備工事の各請負契約を，平成２７年４月１５日に外構等工事の請負契約を成立させた。本件各請負契約に係る代金の合計額は，１０億５５０９万７３６０円である。（甲４，７ないし１１）
本件改修工事は，平成２７年１月１９日に着工し，同年８月３１日に完成した。市は，同年１０月までに上記請負代金を各請負業者に対して支払った。（甲４，弁論の全趣旨）
ａ図書館は，本件改修工事の間は休館していたが，同工事を終えた平成２７年１０月に改めて開館した。（甲４，弁論の全趣旨）
(6) 　ａ図書館の目的外使用についてのＣＣＣに対する使用許可
ア　ＣＣＣは，平成２７年９月１日，ａ図書館の一部（５４１．６７m2）を書籍等の販売及び喫茶の営業のために使用すること（以下「本件目的外使用」という。）につき，使用許可の申請をし，被告は，同日，地自法２３８条の４第７項により，使用許可期間を同月１０日から平成２８年３月３１日までとして，使用許可（以下「本件使用許可」という。）をした。また，被告は，本件使用許可と併せて，地自法２２５条及び海老名市行政財産の用途又は目的を妨げない限度における使用に係る使用料に関する条例に基づき，許可期間中の使用料を１m2当たり年額３５９９円（１年未満の使用であるため日割り計算した額）と定めた。（甲１９，２０の１・２）
イ　本件使用許可の後，市教委において根拠規定を確認したところ，ａ図書館は地方教育行政の組織及び運営に関する法律（以下「地教法」という。）２１条２号所定の教育財産（教育委員会の所管に属する学校その他の教育機関の用に供する財産）に該当するため，使用許可に係る権限を有するのは市教委であるにもかかわらず，本件使用許可においては，誤って「市長」を許可者としたことが判明した。
そこで，ＣＣＣは，改めて平成２８年３月１日付けで，本件目的外使用につき使用許可の申請をし，市教委は，同月１１日付けで，地自法２３８条の４第７項により，使用許可期間を平成２７年９月１０日から平成２８年３月３１日までとして，使用許可をした。また，市教委は，この使用許可と併せて，許可期間中の使用料を１９４万９７８４円と定めた。（乙２３，弁論の全趣旨）
続いて，ＣＣＣは，平成２８年３月１０日付けで，本件目的外使用につき使用許可の申請をし，市教委は，同月１８日付けで，使用許可期間を同年４月１日から平成２９年３月３１日までとして使用許可をした。また，市教委は，この使用許可と併せて，許可期間中の使用料を３４９万８１４３円と定めた。（乙２４）
(7) 　住民監査請求，本件訴えの提起
ア　原告Ｘ１は，平成２７年１０月９日，市監査委員に対し，本件事業体に対する指定管理者の指定の取消し，ａ図書館の改修工事に要した費用の全額及び指定管理料の未執行分９０５２万円を返還させる措置を講じることを求めて住民監査請求（以下「本件監査請求」という。）を行い，原告Ｘ２は，同年１１月２日，同監査請求に参加した。（甲１，３）
イ　市監査委員は，同年１２月３日，本件監査請求について，指定の取消しを求める部分を却下し，その余の請求を棄却し，同月４日，これを原告らに通知した。（甲４，弁論の全趣旨）
ウ　原告らは，同年１２月２４日，本件訴えを提起した。
３ 　争点に関する当事者の主張
(1) 　請求１について
ア　訴えの適法性
（被告の主張）
請求１に係る訴えは，被告に対して本件基本協定の解約を求めるものであるが，そのような請求は，地自法２４２条の２第１項各号のいずれの請求にも該当しないから不適法である。また，地自法２４２条１項所定の「契約」は，財務的処理を直接の目的とするものに限られるから，市立図書館の設置目的を効果的に達成するという行政上の目的に基づく契約である本件基本協定はこれに該当せず，住民監査請求及び住民訴訟の対象にならない。
加えて，本件監査請求は，本件基本協定が締結された平成２６年３月２７日から１年が経過した後の平成２７年１０月９日にされたから，請求１に係る訴えは，適法な住民監査請求を経由しておらず不適法である。
（原告らの主張）
被告の主張は争う。
イ　被告が本件基本協定を締結したことが違法か
（原告らの主張）
本件事業体の構成員であるＣＣＣは，公共図書館を管理運営する資質がない上，指定管理者の地位を活かして自社の企業活動を行い，収益を上げることを目的としてａ図書館を管理しており，図書館設置の目的及び用途を効果的に達成することができないから，市が，本件事業体を指定管理者に指定したことは誤りである。したがって，被告が本件事業体との間で締結した本件基本協定は，地自法２条１４項，２４４条の２第３項，地方財政法８条及び図書館法３条等に反して違法である。
（被告の反論）
原告らの主張は争う。
(2) 　請求２及び３について
ア　訴えの適法性
（被告の主張）
本件使用許可は，ａ図書館の管理という行政目的からされたものであるから財務会計行為に該当せず，住民監査請求及び住民訴訟の対象とならない。また，本件監査請求は，本件使用許可を監査請求の対象としていなかったから，適法な住民監査請求を経ていない。したがって，請求２及び３に係る訴えは，不適法である。
（原告らの反論）
被告の主張は争う。
イ　被告がした本件使用許可が違法か
（原告らの主張）
（ア）　本件使用許可は，ａ図書館の中心となる１階部分の有効面積の９割以上の使用を許可するものであるため，図書館のスペースが狭隘となり，利用者が目的外使用部分の通過を強いられるなど，図書館としての用途や機能を著しく阻害する。しかも，使用料は極端に安く，市は，使用許可の制度を使って，特定企業を支援している。
したがって，本件使用許可は，被告が裁量権の範囲を逸脱又は濫用して行ったもので違法である。
（イ）　また，そもそも，教育財産であるａ図書館の管理権限は市教委にあって被告にはないから，権限のない被告がした本件使用許可は無効である。そのことは，市教委が，平成２８年３月１１日付けで，本件使用許可の始期である平成２７年９月１０日に遡って，改めてＣＣＣに対して使用許可をしたことからも明らかである。そして，市教委が改めて使用許可をしても，被告がした無効な本件使用許可が遡って適法になるものではない。
（被告の反論）
（ア）　本件目的外使用のうち，喫茶の営業については利用者からの要望が多く，書籍等の販売については公共図書館では提供できない書籍量の取扱いが可能となることから，被告は，いずれの目的も図書館の利便性向上に資するものと判断して本件使用許可を行ったものであり，ＣＣＣの営業支援を目的としたものではない。また，使用許可の面積は，１階の１１２７m2中５４１．６７m2にすぎず，１階部分の有効面積の９割以上の使用を許可したという原告らの主張は事実と異なる。
（イ）　被告が本件使用許可をした後，市教委が事務手続を確認したところ，許可権者に誤りがあったことが判明したため，市教委は，申請者の手続には瑕疵がないこと，被告は許可権者ではないものの，市教委は，教育財産の使用が引き続き１０日以上にわたる目的外使用を許可しようとする場合には予め被告と協議しなければならず（地自法２３８条の２第２項，市財産規則１８条２号），被告は，申請に係る使用許可の手続に関与すべき立場にあること，目的外使用の許可期間を遡及することによる不利益が申請者に生じないことから，改めて使用許可をして，これを遡及適用することとしたものである。
ウ　Ｙの市に対する賠償責任（請求３関係）
（原告らの主張）
被告は，上記イ（原告らの主張）のとおり，違法な本件使用許可をしたから，市に生じた損害を賠償する責任を負う。
本件使用許可期間中の使用料は，１m2当たり年額６４５８円（月額５３８円）であるが，周辺の家賃相場（１m2当たり月額２５００円程度）と比較して，１m2当たり月額１９６２円も低廉であるから，本件使用許可をしたＹは，市に対して，本件使用許可に基づく使用期間に月額１０６万２７５６円（１９６２円×５４１．６７m2）を乗じた額の損害を賠償すべき義務を負う。
（被告の反論）
原告らの主張は争う。
(3) 　請求４について
ア　訴えの適法性
（被告の主張）
請求４に係る訴えは，図書館条例において指定管理者の業務の範囲とされている事項である図書の購入委託等の禁止を求めるものであり，地自法２４２条の２第１項各号が定めるいずれの請求にも該当しない。また，本件監査請求は，本件事業体に対する指定管理者の指定が市議会で議決された平成２５年１２月１３日より１年が経過した後の平成２７年１０月９日にされたものであるから不適法であり，適法な住民監査請求を経由していない。
（原告らの反論）
被告の主張は争う。
イ　指定管理者である本件事業体に図書購入等を委託することが違法か
（原告らの主張）
地自法２４３条は，法令に定めがある場合を除き，公金の支出の権限を私人に委任し，又は私人をして行わせてはならないと規定しているから，指定管理者に図書購入の委託をし，その代金の支払を代行させることは許されない。
（被告の反論）
指定管理者制度は，公の施設の管理権限を指定管理者に委任する制度であり，図書購入やその代金の支払は管理運営に含まれる業務として指定管理者が実施すべきものであって，何ら違法ではない。
(4) 　請求５について
平成２６年度指定管理料の未執行分及び本件各請負契約の締結に係るＹの損害賠償責任の有無
（原告らの主張）
ア　市は，本件事業体に対し，平成２６年度の指定管理料として３億０６９４万２０００円を支払ったが，指定管理料の見積りに当たりずさんな事務処理が行われたため，同年度の支出は２億１６４１万６０００円にとどまり，図書購入費を含む９０５２万６０００円もの未執行分（余剰分）が生じ，市に同額の損害が生じた。
イ　本件改修工事は，ＣＣＣに対する本件使用許可及び本件事業体に対する指定管理者の指定と一体で行われたもので，提案から施工者との打合せに至るまでＣＣＣの主導で行われていたのであるから，ＣＣＣの営業を支援するためにされた不必要なものであり，老朽化対策として実施されたのは外壁・屋上防水工事程度にとどまる。
そうすると，本件各請負契約に係る代金合計１０億５５０９万７３６０円のうち約５割に当たる５億円は不必要なもので，Ｙが市長として違法に本件各請負契約を締結したことにより，市は５億円の損害を被った。
ウ　したがって，Ｙは，市に対し，上記損害額合計５億９０５２万６０００円を賠償する義務を負う。
（被告の主張）
ア　平成２７年１０月のａ図書館のリニューアルオープン（本件改修工事後の再開館）に関する事業には，平成２６年度から平成２７年度にかけて行われるものがあり，市はそれらの予算を平成２６年度の予算（指定管理料）に計上していた。原告らが余剰分であると指摘する未執行となった９０５２万６０００円は，リニューアルオープン時に購入予定の図書費，既存図書館の図書搬出費及び保管費であり，これらはいずれも平成２６年度から着手されていたが，年度をまたがって繰り越したとして指定管理者（本件事業体）から報告されたものである。これについては，地方公共団体の単年度会計の原則に照らし，指定管理者制度の下でも，年度ごとの清算が必要であるとして，市議会に報告して改めて予算措置を行った結果，未執行分全額が市に返還され，余剰は生じていないから，市に損害はない。
イ　本件改修工事は，老朽化対応と併せて新たな図書館に対する取組みとして実施したもので，ＣＣＣを支援するためにされたものではない。
第３ 　当裁判所の判断
１ 　請求１に係る訴えの適法性について
地自法２４２条の２第１項に定める住民訴訟は，民衆訴訟であるから，法律に定める場合において，法律に定める者に限り，提起することができる（行政事件訴訟法４２条）。被告が締結した本件基本協定の解約を求める請求１に係る訴えは，地自法２４２条の２第１項各号の定める住民訴訟の各類型のいずれにも該当せず，他にこのような訴えを提起することができることを定める法律の規定も存在しない。
したがって，請求１に係る訴えは，その余の点について検討するまでもなく不適法である。
２ 　請求２に係る訴えの適法性について
(1) 　請求２に係る訴えは，地自法２４２条の２第１項２号に基づき，被告がした本件使用許可の取消しを求めるものであるところ，本件使用許可は，使用許可期間を平成２７年９月１０日から平成２８年３月３１日までとしてされたものであり，既に当該期間が経過している。
しかも，ａ図書館は地教法２１条２号所定の教育財産に該当するから，市教委がその管理権限を有しており使用許可に係る権限も有するにもかかわらず，本件使用許可はその権限のない市長がしたものであったから，市教委は，改めて，ＣＣＣに対し，平成２８年３月１１日付けで本件目的外使用につき期間を平成２７年９月１０日から平成２８年３月３１日までとして使用許可をし，続いて，同月１８日付けで，本件目的外使用につき期間を同年４月１日から平成２９年３月３１日までとして使用許可をしているのであって（前提事実(6)），権限のない被告が，今後，本件使用許可を更新していくことが見込まれるような事情も存しない。
そうすると，被告に権限がなかったことにより本件使用許可が当初から無効であったかどうかを論ずるまでもなく，いずれにせよ，現時点においては，被告のした本件使用許可の取消しを求める法的利益は存在しないというほかない。
(2) 　また，請求２に係る訴え（被告がした本件使用許可の取消しの請求）は，地自法２４２条の２第１項２号の「行政処分たる当該行為の取消し」の請求であるから，同条１１項により適用される行政事件訴訟法４３条１項によって同法１１条が準用される結果，当該処分をした行政庁（市長）の所属する公共団体である市を被告として提起しなければならない。
(3) 　したがって，請求２に係る訴えは，訴えの利益がなく，また，被告適格を欠く者に対する訴えであり，その余の点を判断するまでもなく，いずれにせよ不適法である。
３ 　請求３に係る訴えの適法性について
(1) 　請求３に係る訴えは，地自法２４２条の２第１項４号に基づき，市の執行機関である被告に対し，本件使用許可が違法でありこれにより市が損害を被ったとして，当該行為をした当時の市長（当該職員）であるＹに対する損害賠償の請求をすることを求めるものである。
地自法２４２条の２第１項が定める住民訴訟は，地方財務行政の適正な運営を確保することを目的とし，その対象とされる事項は同法２４２条第１項の定める事項，すなわち，公金の支出，財産の取得，管理若しくは処分，契約の締結若しくは履行若しくは債務その他の義務の負担，又は，公金の賦課若しくは徴収若しくは財産の管理を怠る事実に限られるのであり，これらの事項はいずれも財務会計上の行為又は事実としての性質を有するものである。したがって，請求３に係る訴えが適法といえるためには，被告がした本件使用許可が，ａ図書館の財産的価値に着目し，その価値の維持，保全を図る財務的処理を直接の目的とする財務会計上の行為としての財産管理行為に当たるものでなければならないと解するのが相当である（最高裁平成２年４月１２日第一小法廷判決・民集４４巻３号４３１頁参照）。
(2) 　地教法２１条２号所定の教育財産であるａ図書館の目的外使用についての使用許可（地自法２３８条の４第７項）は，本来，市の教育財産の管理権限を有している市教委（地教法２１条２号）が，その管理行為の一環として行うべきものである。
そして，地教法は，教育財産について，その取得及び処分を地方公共団体の長の権限とする一方で（２２条４号），その管理を教育委員会の権限としていること（２１条２号），地自法２３８条の４第７項の許可を受けてする行政財産の使用については借地借家法の適用がなく（同条８項），当該使用を許可した場合において，公用若しくは公共用に供するため必要が生じたとき等は，普通地方公共団体の長又は委員会はその許可を取り消すことができるとされており（同条９項），使用料の額の決定及び減免については別途の処分が予定されていること（同法２２５条，２２８条１項前段参照）に照らせば，市の教育財産である図書館の目的外使用の許否処分それ自体は，教育行政を所掌する教育財産の管理者である市教委が，教育上及び公共上の政策的な見地から，図書館施設の管理に係る教育行政上の処理を直接の目的としてその許否を決すべき処分というべきであって，当該図書館施設の財産的価値に着目し，その価値の維持，保全を図る財務的処理を直接の目的とする財務会計上の行為としての財産管理行為には当たらないと解するのが相当である。
そして，ａ図書館の本件目的外使用につき被告がした本件使用許可は，許可権限のない被告が誤って行ったものであるが，そうであるからといって，教育上及び公共上の政策的な見地から図書館施設の管理に係る教育行政上の処理を直接の目的としてその許否を決すべき処分である図書館の使用許可の性質が変わるものではないから，被告がした本件使用許可も，財務会計上の行為としての財産管理行為に当たらないというべきである。
(3) 　そうすると，被告がした本件使用許可は，地自法２４２条の２第１項が定める住民訴訟の対象となる行為であるということはできないから，本件使用許可が違法であるとして，当該行為をした当時の市長（当該職員）であるＹに対する損害賠償の請求をすることを求める請求３に係る訴えは，その余の点について検討するまでもなく，不適法である。
４ 　請求４に係る訴えの適法性について
請求４に係る訴えは，市が指定管理者である本件事業体に市立図書館の図書について購入の委託及び支払代行をすることは違法である旨主張してこれを禁止することを求めるものであるが，このような訴えは，地自法２４２条の２第１項各号の定める住民訴訟の各類型のいずれにも該当せず，他にこのような訴えを提起することができることを定める法律の規定も存在しない。
したがって，請求４に係る訴えは，その余の点について判断するまでもなく，不適法である。
５ 　請求５について
(1) 　平成２６年度指定管理料の未執行分に係るＹの損害賠償責任の有無について
ア　市は，本件事業体に対し，平成２６年度指定管理料３億０６９４万２０００円を平成２７年４月までに支出したが，その後，指定管理者である本件事業体からの同年度の収支報告において，ＩＣタグの購入・貼付，図書購入の一部等の業務の費用９０５２万６０００円が未執行であることが判明したことは，前提事実(4)のとおりである。
イ　しかし，証拠（甲４，１８）及び弁論の全趣旨によれば，市は，本来であれば，平成２７年度指定管理料として積算すべき費用（同年度において執行すべき費用）である，平成２７年４月以降に発生する本件改修工事後のａ図書館の再開館（リニューアル）に要する費用（ＩＣタグの購入・貼付，図書保管等の図書館運営費，図書購入費等）９０５２万６０００円を，平成２６年度指定管理料の積算において計上していたため，これが同年度において未執行となったこと，市は，地自法において，地方公共団体の各会計年度における歳出はその年度の歳入をもってこれに充てなければならず（２０８条２項），繰越明許費（２１３条）を除くほか毎会計年度の歳出予算の経費の金額はこれを翌年度において使用することができない（２２０条３項本文）とされていることから，平成２６年度予算の指定管理料を繰越明許の手続をしないで平成２７年４月以降の履行に係る行為に対して支出することはできないと判断し，未執行分である上記９０５２万６０００円について，指定管理者である本件事業体から，同年１０月２８日，全額の返還を受けたこと（平成２７年４月以降に発生する費用については改めて予算措置を講じたこと）が認められる。
そうすると，平成２６年度指定管理料のうち未執行となった９０５２万６０００円は本件事業体から市に返還済みである以上，当該未執行分について市に損害が生じていないことは明らかである。
ウ　したがって，請求５のうち，平成２６年度指定管理料の未執行により市に損害が生じていることを理由として，Ｙに対する９０５２万６０００円の損害賠償請求を求める部分は，理由がない。
(2) 　本件各請負契約の締結に係るＹの損害賠償責任の有無について
ア　原告らは，本件改修工事のうち５割を超える部分は，ＣＣＣの営業を支援するためにされた不必要なものであるから，Ｙが市長としてした本件各請負契約の締結は違法であり，市は代金合計１０億５５０９万７３６０円のうち約５割に当たる５億円の損害を被った旨主張する。
イ　しかし，市は，市立図書館への指定管理者制度導入を検討していた当時から，老朽化が進んだａ図書館について，老朽化した施設の改修と新たな機能を追加する大規模改修の実施を予定しており，指定管理者の募集要項でも図書館の管理運営に関する提案と併せて図書館の改修計画の提案を義務付け，指定管理者となった本件事業体の応募内容に含まれていた改修提案及び老朽化の状況等を踏まえて本件改修工事の工事仕様を確定し，一般競争入札により本件各請負契約の請負業者を決定したことは，前提事実(5)のとおりである。
しかも，証拠（甲４，乙５）及び弁論の全趣旨によれば，本件各請負契約の代金総額（工事費用総額）１０億５５０９万７３６０円の内訳は，既存施設の老朽化対策として実施する屋上の防水工事，外壁の補修工事，設備等の改修工事に係る部分が約８億円，新機能導入部分の増築工事やエレベータ設置工事等に係る部分が約２億円であり，これらの工事費用には，ＣＣＣが本件使用許可を受けた部分で自主事業として行う喫茶や書店に関する，天井，壁等の内装工事，空調設備設置工事，給排水設備工事等の費用は含まれていないことが認められる。
そうすると，本件改修工事の相当部分がＣＣＣの営業を支援するために行われたものであったなどとは，到底認めることはできないのであって，本件各請負契約締結の違法をいう原告らの上記主張は，その前提を欠くものであり，採用することができない。
ウ　したがって，請求５のうち，本件各請負契約の締結の違法を理由として，Ｙに対する５億円の損害賠償請求を求める部分も，理由がない。
第４ 　結論
よって，本件訴えのうち，請求１ないし４に係る部分はいずれも不適法であるからこれを却下し，原告らのその余の請求（請求５）はいずれも理由がないからこれを棄却することとして，主文のとおり判決する。
横浜地方裁判所第１民事部
（裁判長裁判官　大久保正道　裁判官　德岡治　裁判官　吉田真紀）

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